（2）无法律保留原则的适用：由于在特别权力关系范围内所产生的权利义务不同于公民一般的公法义务，所以可不必严格依循法律保留原则，即使并无法律授权的情况下，仍可以限制相对人的基本权利。

[100]See St. Thomas Aquinas, Summa Theologiae, A Concise Translation (Edited by Timothy McDermott),Christian Classics,USA,1989,p.290. [101]同注49，第469页。接下来的著名宪法谈论者应该是希罗多德（公元前484－公元前424年），他在其《历史》中借波斯人欧塔涅斯和美伽比佐斯的口说出了世上有独裁、民主、寡头3种政体以及它们各自的利弊。

[71]从形上的角度看，西塞罗说人民是法律、审判、战争、和平、缔约、每个公民的权利和财富的主人。无论如何，西塞罗利用这个置换的机会让辩护理论染上了医学的色彩，把捞人之道与医人之理打通了。[89]其次是2－3世纪的乌尔比安（170－228年）。他们仅从贵族氏族选出，任期1年，而产生他们的贵族氏族则由人民选出。阶级划分与斯巴达相类。

这并非偶然的选择，因为各宪法要素混合得好的国家与各种体液配合得好的人的状况是一样的，两者都可以constitutio描述。只是在公元前506年，克利斯提尼（Kleisthenes，公元前506年雅典的首席执政官）才建立了民主制的宪法，他由此被称为民主之父。赖恒安案[最(1998)行终字第10号]终审法院认为：重庆市教育委员会重教函(1999)21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质。

(24)许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第645页。(三)重复处置行为 这是指同一行政主体针对同一当事人的同一事项，在已有具体行政行为基础上再次处理的行为。笔者原则上赞同维持现状说，但应有所例外。(22)最高法院2009年12月14日发布，法释(2009)20号。

(13)[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第93页。行政行为通过对外部的表示而成立，因此仅在行政厅的内部意思决定的阶段，尚未具备外部可以认知的形态时，行政行为则尚未成立(在这种情况下，行政行为被称为‘不存在)。

行政不作为的法律效果，则是一种法律推定。如德国学校对课堂作业的批改、为取得毕业证书进行的单科成绩评定、国家考试的考卷评判都不构成独立的权利，但中学毕业考试或为取得中学毕业证书而进行的单科成绩评定却被视为具有独立的权利。(20)参见前引(5)，毛雷尔书，第184页。根据陈莉案[最典行2003-1]判决，查封、扣押等即使是实力行为，事后得到法律上追认的，视为法律行为。

程序处置行为系行政预备行为，不具有法律效果。同时，根据延安宏盛案[最参行第1号]裁判，行政调查报告含有处理建议并被执行的，即为法律效果，构成具体行政行为。理论上有争议，实践中有困难的是，到底属于作为式的行政行为还是属于行政不作为。然而，我们无论按照权利的资格说、主张说、自由说、利益说，还是法力说、可能说、选择说、手段说来解释法律规定，(9)都难以得出一个充分确定的结论，似乎最终都需要回到法律规范的规定以及根据法律规范所进行的推理。

……福鼎市人民政府认为鼎政办(2001)14号文件是行政指导性文件，没有强制性，不是具体行政行为，不是行政诉讼可诉对象的理由，不能成立。(16)胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第209页。

但在法国，正好与我国相反。根据成和平等案[最(1998)行终字第3号]判决，这类多阶段行为中各阶段行为之间的逻辑联系是否符合法律规范的要求，不影响具体行政行为的成立，但会影响具体行政行为的合法性。

(30)贵州康乐案[最典行1994-3]和佛山永发案[(2002)佛中法行初字第12号]等判决，都没有把这类参与行为认定为具体行政行为。对这一问题的研究，将以判例分析为方法。罗边槽村案[最典行2000-6]一审判决认为，罗边槽村一、四社为相邻的林木林地发生争议后，丰都县林业局、高家镇人民政府、高家镇林业站、罗边槽村村民委员会在调查了解的基础上，主持双方进行调解，并达成了‘林地林木权属争议调解协议，该协议系双方当事人真实意思的表示，且符合《林木林地权属争议处理办法》第18条的规定，具有法律效力。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能为外界所识别，才能成为一个具体行政行为。至于表示于外部的意思是否合法，是可以争讼的，但不影响具体行政行为的构成。与上述有关的一种形式，是明示拒绝。

只要履行法定职责仍有必要，即可构成行政不作为。  四、行为本身的法律效果 作为具体行政行为构成要件的法律效果，必须是行为本身所具有的法律效果，而不是借助于其他行为而发生的法律效果。

最高法院的其他案例和地方法院案例，检索项中的数字系裁判文书案号，京系北京市。上述内容的效力只适用于北苑小区旧城改造范围的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复使用，一旦北苑小区的拆迁工作完成，该通知即失去其效力。

它的典型表现形式，就是行政主体对申请、举报、申报或现实的危险保持沉默，或者拖延。(15)行政事实行为如行政救助和行政调查等，构成行政强制措施或行政强制执行的，或者侵犯相对人合法权益的，根据陈宁案[最参行第19号]等判例，属于具体行政行为。

需要借助于其他行为才能说明权利义务的，主要有行政预备行为、监督执行行为、重复处置行为、多阶段行为和行政指导，需要重点讨论。但是，法院对问题的解决也可以说是一种试错，错了易改，既可以在以后的裁判中改，也可以在实验的基础上通过立法加以改正。(14) 行政主体的意思尚未表示于外部，与内部行政行为不能等同。吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决指出：被上诉人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。

这是指行政主体在作出决定前的受理、要求补充材料、听证和告知等程序处置行为要在我国建立起有效的宪法监督制度，首先必须考虑我国人民代表大会制度的具体国情，建立起专门的宪法监督机关，并考虑制定专门的宪法监督法律，对宪法监督机关的职权范围、监督程序、监督效力等做出具体的规定。

事后审查又可分为备案审查和受理审查，备案审查是指特定的规范性法律文件公布之初须报有关机关备案以供审查的制度。一般而言，广义的宪法监督是对宪法的实施活动实行全面的监督。

从保护公民基本权利的角度出发，法院在审判具体案件过程中如何适用宪法规范的问题也应得到理论和实践层面的重视和进一步研究。第三、有效性较差，尤其是事后监督，由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，一般说来，它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的。

最后，由于宪法解释、宪法审查与宪法监督存在着不可分割的联系，我国除全国人大及其常委会以外的其他机构，在对宪法进行解释、适用的同时，也在一定程度上承担着宪法监督的职责，共同构成我国宪法监督的制度体系。世界各国所实行的宪法监督制度概括起来，大致可分为三种类型：(一)最高国家权力机关监督制;(二)司法机关监督制;(三)专门机构监督制，而我国现行宪法规定的宪法监督制度为最高国家权力机关监督制。此外，还应借鉴其他法治国家的成功经验，扩大监督内容、丰富监督方式，使违宪的法律、法规等规范性文件和违宪的国家机关权力行为得到应有的纠正和制裁，使公民的基本权利得到切实保障。八二宪法迄今，学界围绕我国宪法监督的主体、对象、范围、模式、基础、现状及制度设计的讨论连篇累牍，针对宪法监督这一概念动用了若干种术语来进行研究，诸如违宪审查、合宪性审查、宪法审查、司法审查、宪法保障、宪法诉讼等，以至于宪法监督与前述概念在语义上出现了相互纠缠的现象。

尤其是宪法监督只有原则，没有程序规定，使违宪审查的启动、对象、范围及具体决定的方式内容等，实际上处于规范层面的空白状态。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

但与违宪审查相比，宪法监督的特点在于：第一，范围更为广泛。可见，这些机关在规章审查问题上，不再是仅具有程序性权力，它们已经拥有了实质性权力。

备案审查是按照既定的备案要求而进行的例行公务式的审查，不针对具体争议或异议。从规范层面而言，我国宪法监督制度规定于现行宪法和《立法法》之中，即由《宪法》抽象的规定宪法具有最高的法律效力，所有违反宪法的行为和规范性文件一律无效，宪法第 62条规定，全国人民代表大会监督宪法的实施，撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定;宪法第67 条规定，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。

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