尽管如此，就信赖保护原则的学理意义而言，授益行为的撤销与废止仍处于核心地位。

对第二类行为人何某，其仅实施了堵截、望风行为。后者比如具有注意义务的相对人知悉他人故意实施了危害行为，但因为过于自信没有阻止。

本质上，是否承认共同过失犯是一种政策选择，否定共同过失犯罪可以对刑事处罚施以更为严格的限制，但同时会增加公诉方调查举证的难度，因为公诉方不得不去证明行为人之心态是故意而非过失。此时，从事违法行为的相对人只有一个，而不是多个，自然也不存在共同违法的问题。[41]参见廖义男主编：《行政罚法》（第二版），元照出版有限公司2017年版，第144页。采用一事各罚不仅是一种政策选择，更是适用行为共同标准的必然结果，是对责任主义的贯彻，这体现在两个方面： 第一，认定违法行为方面。在刑法中，犯罪共同说又分为全部犯罪共同说和部分犯罪共同说，前者认为行为人应当具有相同的犯罪故意，而后者认为行为人之间的犯罪故意若是有重叠之处，则在重叠的范围内构成共同犯罪，如故意杀人者和故意伤害者之间在故意伤害的范围内构成共同犯罪。

[16]参见增城绿创宝农业种植场与广州市增城区林业等林业行政管理一审行政判决案，广东省广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2357号行政判决书。而之所以处罚帮助人，是因其帮助行为促成了无照经营违法后果的实现，故可将违法结果归集于帮助人，这一判断便需适用共同违法理论。因此，如何提升村委会参与应急治理的法治化水平，是值得深刻反思的。

因此，应当以村委会的宪法地位为出发点，以帮助者的角色定位充分激发村民参与的积极性。（一）村委会的宪法地位与行政传统路径的错位 村委会是按居民居住地区设立的基层群众性自治组织，是村民进行村务日常管理的机构，而非基层政权。但是，在现行法律体系下，乡镇政府缺乏执法机构与执法资源，[25]必然有动力将其任务转由村委会承担。[36]《传染病防治法》第6条第1、2款。

应对义务与参与手段配置的错位，使村委会处于两难的境地。2003年5月9日，国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》，被视为我国进一步将突发公共卫生事件应对纳入法制化轨道的标志。

1999年《宪法修正案》将依法治国写入宪法，标志着良法善治、有限政府成为我国法治体系的重要构成要素，并蕴含着既要尊重村委会的宪法地位，又要促进和保障村委会参与突发公共卫生事件应对的法治化架构要求。根据独立程度的不同，村委会承担的辅助职责主要包括两类，分别是受行政机关委托时所承担的独立辅助职责和在行政机关指挥下所承担的从属辅助职责。需要指出的是，辅助职责和法定职责经常是难以截然区分的，村委会的许多法定义务可以被视为对行政机关的协助，而村委会的协助也多被立法的原则性规定纳为法定义务，但这种区分依然具有一定的意义，有助于推进责任的有效承担。（二）村委会参与路径的法治改善设定 1998年，全国人大常委会修订通过新的《村民委员会组织法》，该法第4条承继了《村民委员会组织法（试行）》对村委会与乡镇政府的关系设定，但并没有规范村委会参与突发公共卫生事件的应对路径，从而依然需要专门法或单行法的补足。

四、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治优化进路 为了改善村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化参与水平，应当遵循现行法治体系的安排，以村委会的宪法地位为前提，合理确立村委会的角色定位，建构其对内（村民）实施管治和对外（村道）实施封锁的法治化进路。对于不涉及行政强制措施的行政任务，可以较为广泛地采用委托式的独立辅助模式。在突发公共卫生事件应对领域，1989年全国人大常委会公布了《传染病防治法》，该法第24条第2款规定，居民或者村民组织应当配合实施医疗保健机构、卫生防疫机构所采取的隔离治疗、强制隔离治疗等控制措施。1987年，全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》对乡镇政府与村委会的关系作出双向设定，[3]但该规定过于原则，且更为侧重常态化的调整视角，难以作为应急状态下村委会参与的有效指引。

而对于立法明确设定的拘束力较强的义务，可以视为法定职责，如《传染病防治法》第31条对任何单位和个人应当及时报告的规定，即是一种明确的法定义务设定。[12]《村民委员会组织法》第1条。

村委会应当根据立法设定的义务，有序地参与到公共卫生风险的防控活动中，否则应被依法追究法律责任。[17]史全增：《民营化视角下辅警的法律地位和职责范围研究》，载姜明安主编：《行政法论丛》第19卷，法律出版社2016年版，第180页。

而乡镇政府对村委会的过度利用，又进一步加强了村委会的行政化色彩，并将这种路径依赖在各类事务中予以固化。[23][美]B盖伊彼得斯：《政府未来的治理模式》（中文修订版），吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2013年版，第6、9页。在村委会与村民的关系方面，需要建构一种能够适应现代风险社会的互动模式。且行政机关仅是社会治理网络的一类节点，而众多社会主体则构成了其他重要节点。[18]村委会作为一种基层群众性自治组织，具有动员所属村民的天然组织优势和信息采集便利，行政机关可以将其作为助力杠杆。村委会应当在行政机关的指导或指挥下，发挥催化剂的作用，积极组织协调村民配合行政机关所采取的各类应急处置措施，且不得作出与行政决定、命令相反的行为，更不得非法限制村民权益。

其中，执行者是基于传统的价值中立目标，在政策制定与执行分离的基础上，为社区居民提供称职的职业化服务，同时尽可能远离政策制定过程。[9]但是，该法也存在着定位不高和应对主体的协调能力有限等问题，[10]且对村委会参与的关注度不高，需要更好的法治化改善。

[32]一旦形成一种强制式的行政化路径依赖，就会使村委会主任成为事实上的首长，动摇村委会作为村民自治组织的宪法地位。村委会应在现行法治体系之下，寻找一种符合自身宪法地位及角色定位的状态，并防止可能会产生的异化现象。

乡镇政府与县级以上政府的施政路径不同，没有所属的职能部门和派出机构，但其管辖事务却十分繁杂。[36]根据《村民委员会组织法》第5条的要求，在重大公共卫生风险防控中，村委会与乡镇政府的关系主要包括如下两个方面：（1）行政机关应当对村委会的防控工作给予有效的指导、支持和帮助。

[39][美]珍妮特V登哈特、[美]罗伯特V登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第31页。（二）村委会的应对义务与参与手段配置的错位 村委会的有效参与，是重大公共卫生风险防控的重要保障。因此，村委会的组织模式面临着与任务性质不配备的局面，难以适应突发公共卫生事件法治化应对的需求。还可以在行政机关的指挥下，参与实施涉及限制人身自由、财产权等行政强制措施的任务。

鉴于行政强制措施实施的过程性，村委会可以作为在行政机关直接指挥下的辅助力量，参与实施某些涉及限制公民人身自由和财产权等的行政强制措施。此外，该法第27条和第31条还设定了消毒处理及时报告等较为明确的法定义务，但对村委会参与路径的构建依然较为原则，保障措施、权利义务、法律责任等方面的设定缺失。

[41]Rosabeth Moss Kantor, Commitment and Community: Communes and Utopias in Sociological Perspective, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1972: p.73. [42]吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第135页。但是，该法并未明确村委会的角色定位、参与手段、权利义务和法律责任等，且设定的参与路径具有明显的被动色彩。

我国调整道路管理的法律主要是公物管理法范畴的《公路法》，根据该法第6条的规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，村道虽在事实上被公众所使用，但并非是享有《公路法》上地位的公路，可以被视为由法律规定了作为公共用物管理的公物以外的公物，[43]加之村道大多未经《公路法》规定的严格的路线认定程序并被作为公路使用，国家的介入程度较浅。[37]《突发公共卫生事件应急条例》第40条。

村委会不仅是乡镇政府的辅助力量，也可以成为其他层级政府及其部门的辅助力量，且突发公共卫生事件的具体应对工作一般由县级以上政府及其有关部门按照职责承担，乡镇政府更多是执行上级政府及其部门的决定。[27]而村委会的组织模式与应急处理需要之间存在的错位现象，使村委会的参与面临着尴尬局面。2020年初爆发并持续至今的新冠肺炎疫情，更为这种反思提供了新的契机与压力。目前，法律、行政法规授权实施行政强制措施的只有事业单位，[24]村委会并未被纳入授权范围内。

[14][美]曼库尔奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中译，商务印书馆1999年版，第8页。因此，基于村委会参与法治化的要求，对那些既明确设定了参与义务，又为之匹配法律责任的事项应视为法定职责。

但在村委会参与重大公共卫生风险防控的过程中，存在着实然层面乡镇政府对村委会行政化利用的传统路径依赖，与应然层面村委会作为基层群众性自治组织的冲突。社会性事务领域宜采用首长制，以应对各种危及人身、社会健康、安全等的紧急事件。

且《村民委员会组织法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等也为村委会设立了笼统而全面的协助职责，但立法对其履责手段的配置却是较为原则的，缺乏可操作性。[2]对村委会在重大公共卫生风险防控中法治化参与路径的研究，需要梳理相关法规范依据的演进，从而确定良好的改善方向。

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